Loi République numérique : dix ans d'« encouragements », pour quels résultats ?¶

Stéfane Fermigier

Download the PDF

Abstract¶

L'article 16 de la loi pour une République numérique dispose que les administrations « veillent à préserver la maîtrise, la pérennité et l'indépendance de leurs systèmes d'information » et qu'elles « encouragent l'utilisation des logiciels libres et des formats ouverts » [1]. La première phrase est une obligation, la seconde une incitation. Dix ans après la promulgation, le 7 octobre 2016, ni l'une ni l'autre n'a produit de résultat sur les achats de l'État.

L'enjeu se chiffre. Les administrations achètent pour environ 1,5 Md€ par an de logiciels à des fournisseurs extra-européens, sur des recensements que la commission d'enquête de l'Assemblée nationale juge elle-même non exhaustifs ; au moins 1 Md€ de ces licences ont un équivalent libre existant, hors coût de migration [12]. Cette dépense augmente. À l'UGAP, la centrale d'achat public, les achats de produits Microsoft sont passés de 233 M€ en 2024 à 293 M€ en 2025. Sur les achats auprès des cinquante premiers fournisseurs de la centrale, 79 % vont à des entreprises américaines. Les quatre éditeurs américains qui figurent parmi les six premiers fournisseurs de logiciels de l'État, Microsoft, Oracle, VMware et Red Hat, ont vu leurs facturations croître de 7 % à 46 % entre la moyenne des trois dernières années et 2025 [12]. Aucune migration de postes de travail vers un système libre n'a abouti depuis celle de la Gendarmerie, achevée deux ans avant la loi. Les grands marchés de la décennie, du Health Data Hub aux Armées, sont allés aux mêmes éditeurs.

Le Sénat, la Cour des comptes et l'Assemblée nationale l'ont constaté entre juillet 2025 et juillet 2026, chacun à sa manière. Le Sénat demande, par la voix de son rapporteur, s'il y a « un pilote dans l'avion » de la commande publique numérique [10]. La Cour juge que les orientations de la direction interministérielle du numérique (DINUM) « ne constituent cependant pas une stratégie de l'État opposable aux ministères » [11]. L'Assemblée propose « de renforcer l'article 16 de la loi pour une République numérique en passant d'une logique d'encouragement à une logique contraignante » [12]. Cette note commence là où ces constats s'arrêtent. Elle explique pourquoi le verbe choisi en 2016 ne pouvait pas produire de résultat. Elle dit ce qui sépare une obligation suivie d'effet d'une obligation restée lettre morte.

Le bilan tient en quatre constats.

• La première phrase n'a reçu aucun texte d'application pendant neuf ans. Le premier est un décret du 18 mars 2026, qui rattache aux « obligations de l'article 16 » l'avis conforme de la DINUM, c'est-à-dire son avis liant, pour les projets de plus de 15 M€ et les suites collaboratives en cloud de plus de 2 M€ par an [13].
• La seconde phrase a reçu peu de moyens : une Mission logiciels libres qui n'a jamais compté plus de trois équivalents temps plein, une promotion que la Cour des comptes juge « encore balbutiante, plus de onze ans après la circulaire dédiée » [25]. Le Référentiel général d'interopérabilité, qui définit les formats ouverts de l'administration, est figé à sa version 2.0 de décembre 2015, antérieure à la loi [26].
• Les marchés ont suivi la pente : le Health Data Hub sur Azure, l'accord-cadre Microsoft de l'Éducation nationale de 152 M€ en 2025, le contrat « open bar » des Armées reconduit en 2026, Palantir à la DGSI jusqu'en 2028.
• Les réussites que l'on cite, la Gendarmerie, la DGFiP, le socle interministériel de logiciels libres, sont toutes antérieures à la loi.

Pourquoi. Un composant livré dans une licence groupée, sans prix propre, ne déclenche jamais la décision d'achat où une autre solution pourrait être examinée. Le surprix de l'éditeur en place correspond au coût qu'il faudrait payer pour le quitter, coût que l'acheteur ne mesure jamais ; les hausses de 30 %, 35 % et 46 % que la Cour relève chez trois éditeurs en donnent l'ordre de grandeur. Une incitation sans moyens, contredite par les achats de l'État qui incite, indique à chaque direction informatique que la règle n'engage personne. La doctrine « cloud au centre » de 2021 a ensuite déplacé la question de la maîtrise du logiciel vers la juridiction de l'hébergeur : une suite américaine exploitée sous licence par un consortium français est devenue la voie désignée. Trois priorités écrites, en 2006, en 2012 et en 2013, ont échoué de la même façon, faute d'un lecteur pour les justifications de ceux qui y dérogeaient. Le verbe donne au mécanisme quelque chose à faire respecter ; seul, il ne produit rien.

Cinq mesures, pour l'État et ses opérateurs.

1. Chaque ministère cartographie chaque année ses dépendances logicielles et publie la part du logiciel libre dans sa dépense informatique, pour tous les projets, au-dessus comme au-dessous des seuils du décret de mars 2026 ; et le Référentiel général d'interopérabilité reçoit une nouvelle version. Porteur : le Premier ministre, par décret et arrêté ; échéance : le projet de loi de finances pour 2027.
2. À chaque accord-cadre logiciel, l'acheteur compare chaque composant inclus sans prix propre aux solutions de rechange, publie le prix qui lui est imputé et chiffre le coût de sortie du contrat. Porteur : la direction des achats de l'État et l'UGAP ; échéance : les renouvellements en cours.
3. Le logiciel libre est retenu sauf justification écrite au coût du cycle de vie, sortie comprise, lue avant la décision par l'autorité qui succède à la DINUM et publiée en synthèse annuelle. C'est la réécriture de la seconde phrase de l'article 16. Porteur : le Parlement ; échéance : la création de cette autorité, le 1er janvier 2027.
4. Un fonds finance à 100 % la maintenance des briques libres critiques ; les marchés de support sont allotis pour contracter avec le mainteneur. Porteur : le Gouvernement au projet de loi de finances pour 2027, avec la Caisse des dépôts ; la direction des achats de l'État pour l'allotissement.
5. Au Conseil de l'Union, la France demande que le verbe « encourager » de l'article 41 du Cloud and AI Development Act devienne « exiger, sauf justification écrite ». Ce règlement européen sur le cloud et l'intelligence artificielle, proposé en juin 2026, reprend le verbe de 2016. Porteur : la représentation permanente ; échéance : l'automne 2026.

La dépense de l'État auprès de ses six premiers fournisseurs de logiciels, entre la moyenne 2023-2025 et 2025 : elle croît le plus vite chez les éditeurs américains.

About this paper¶

Cite this paper¶

Fermigier, S. (2026). Loi République numérique : dix ans d'« encouragements », pour quels résultats ?.
Policy paper, Abilian Econ Lab.
https://econ.lab.abilian.com/papers/dix-ans-d-encouragements/